对于“绩效考核挂钩”，在“政府付费”的PPP付费机制下，容易理解且容易操作。在92号文之前，在政府付费机制下，很多的现象的确是“可用性付费”与“运维绩效服务费”相分离，也就是说，当项目的工程部分竣工了，那么，政府就将项目的绝大部分投资款——建安成本及合理收益部分向社会资本（项目公司）进行付费了，俨然已经成为了刚性兑付，其支持的理由是社会资本（项目公司）已经按照约定完成了工程，具有符合了“可用性”标准。而对于“运维绩效服务费”部分，仅是对应了竣工后的运营维护服务，在投资款当中占有的量是微乎其微的。这种建设与运营维护相隔离的现象，客观上造成了政府支出责任的“固化”，从而大大减轻了社会资本方的后期责任，其负面影响不言而喻。92号文的规范，遏制住了这种势头的发展，对PPP起到了重要的促进作用。
然而，我们在看到“政府付费”的同时，更应该看到PPP存在着大量的“可行性缺口补助”项目。尤其，92号文本身也着重强调了，审慎开展政府付费类项目。可见，在PPP未来的岁月里，“运营”必将作为PPP的核心组成部分，“绩效考核挂钩”也将变得十分的复杂与微妙了。
二、PPP模式下运营类型的分析
PPP模式下的项目种类繁多，所涉及的“运营”内容更是不胜枚举，归结下来，大致可以分为两类：
1、“收益稳定型”项目
当然，我们这里所指的“稳定型”是相对稳定，对于PPP如此长期的合作期限内，很多因素都可以导致项目的收益出现不稳定，但从项目性质来说，大体可以归结为“稳定型”，具体包括：
（1）“运营维护”项目
“运营维护”主要是针对政府付费项目而言，项目本身属于非经营性，“运营”本身其实并不会在市场中产生收益，PPP市场中通常称之为“运营维护”（简称“运维”）。这种运营的内容基本为设施的养护和维护，并非真正与市场和消费者接触，只要养护和维护的好，运营收益自然可以获得，对市场的依赖性很小。
（2）“垄断性经营”项目
“垄断性经营”项目属于可行性缺口补助中的使用者付费类型的一种（“垄断性经营”项目和下面要提到的“竞争性经营”项目，是使用者付费的两种不同类型，我在2016年的《使用者付费项目的现状分析与展望》文中已经提出过），是指PPP项目在所涉行业中处于垄断地位，消费者在该特许经营区域内，根据生产经营和生活等需要或政策法律等规定，通常需要进行付费的项目。这种项目是消费者为了满足正常需求通常“不得不”进行消费，实则是一种“刚需”，若不进行消费则给生产经营和生活等方面带来实质性的不便或者与国家的政策法律等相违背。例如污水处理、供热、供气、供电、高速公路、地下综合管廊等。由此可见，垄断性项目比较容易预测且收益稳定，长期以来，在市场上也积累了大量的业务成熟的企业，例如北控水务、首创股份等。
2、“收益不稳定型”项目
这种项目主要针对的是可行性缺口补助中的“竞争性经营”项目，虽然也是使用者付费范畴，但是，与“垄断性经营”项目的特点完全不同。竞争性经营项目，是指PPP项目所涉的行业存在充分竞争，这种项目虽然也和消费者的生产经营和生活紧密相关，但是，消费者并非只能在该特许经营区域内消费，或者，消费者根本就不会去消费。例如教育、医疗、养老、文化旅游、特色小镇、产业园区等。并且，不同的区域，由于自然、人文、经济、交通等各种环境因素的千差万别，同种项目仍然可能会经营效果迥异。显然，这种类型的项目收益既不好预测，又很不稳定，今年的丰收不能代表着明年仍然成功，此地的盈利并不能阻碍彼地的亏损。
此种项目类型下，由于明显存在经营风险，涉足的企业相对有限，尤其是不敢轻易造成资产贬值的国有企业，以及不敢承担股价大跌风险的上市公司，更是谨慎的进入这个行业。因此，这种项目的操作主体多数为中小型企业，且以民营为主。并且，即使是很早介入某一具体行业，例如养老、医疗、文化旅游的企业，也仍然是每个项目如同一次赌博，得失无常。
三、不同运营类型下的绩效考核指标设定
1、对于“收益稳定型”项目
由于收益比较容易预测且稳定，无论是对于运营维护类的项目，还是垄断性经营项目，都是在市场上存在着成熟的操作主体，实施着成熟的操作模式，这种运营显然操作难度不大，风险自然更小。相应的，对于“绩效考核”的指标也容易设定，因此，92号文强调的建设成本与绩效占比挂钩不低于30%，无疑是容易操作的（事实上在近两年的大量的政府付费和垄断性经营项目中，绩效考核的设定指标已经积累了丰富的经验，只不过以前很少与建设成本直接挂钩罢了）。在合理的设定后，社会资本方也并非十分困难的完成，通常是要按部就班、尽心尽力，也就可以达到绩效考核的要求，违约风险很小。
2、对于“收益不稳定型”项目
这种项目与“收益稳定型”项目的特点截然相反，收益既难以预测，又十分的不稳定，例如医疗、文化旅游、养老、养生、特色小镇等项目，即使是行业龙头仍然不能保证持续的盈利。因此，在这种项目中，如何设定“绩效考核指标”，将成为一个棘手的难题。
（1）就指标本身而言：如果从经营收益来进行考核，显然会让社会资本方如履薄冰；如果用运营成本、设施维护和客户评价等来进行考核，显然又是本末倒置，失去了对社会资本方的激励和鞭策，无益于运营的提高；而如果从行业利润率等行业横向对比角度看，由于细分行业的领域不同，不同区域的环境和因素不同，又不具有合理的对比性；那么，究竟以其他何种角度来设定考核标准，似乎更是难以捉摸。
（2）就指标设定主体而言：很多运营项目本身就是专业性很强的项目，且项目与项目之间又存在着很多的差异性，例如，同样是养老或者文化旅游项目，甲机构和乙机构的运营内容和运营模式很可能是完全不同的，当然收益也会不同。因此，很难针对某一个具体的项目找出权威专家来设定评价标准。如果是作为“外行人”的政府、咨询机构、律师事务所等PPP参与者来设定指标，很难做到真正“懂行”，很难做到对社会资本方公平；然而，如果让社会资本方作为“内行人”自行设置指标，显然更加又是不合理的。如果双方集体讨论决定，对于这种敏感问题，很容易各持己见、陷入僵局。
（3）从融资风险角度而言：就目前的行业惯例，对于运营类项目，通常是运营商和建筑商并非一家，需要组成联合体参与。由于竞争性项目的运营处于明显的不确定性，一旦绩效指标设定的不科学、不合理，PPP项目公司将必然随时面临着“绩效考核的不达标”。而政府将按照合同规定与建设成本挂钩，扣款超过建安成本的30%，则将导致项目公司无法获得预期收益。那么，作为融资机构的银行将难以收回本息（此处我们姑且不论资本金部分是如何组成的，权当股东各方均愿意承担投资风险）。因此，在项目贷款伊始，银行风控必然深究，一旦出现这种扣款情况，谁来负责？建筑商会认为，我只管建设，不管运营，因此不应承担责任；而作为运营商，事实上大部分的运营商都是规模实力有限的轻资产运营商，尚无实际能力做到对贷款偿还不能的差额补足。那么，银行如何控制风险呢？这种投融资结构所带来的难题，将直接影响到项目的落地。
综上所述，毋庸置疑，“绩效考核挂钩”作为一种监督机制是对PPP项目的完善。然而，在面对着纷繁复杂的PPP项目类型的情形下，尤其在“竞争性经营”项目中，如何科学、合理的设定出绩效考核指标，从而既能起到政府监督作用、维护公共利益，又能对社会资本方公平合理，更能促进融资完成、确保项目落地，将是一个具有极大难度的课题。需要包括行业主管部门、PPP的各参与方共同研究方对策与方案。尤其不能将“垄断性经营”项目和“竞争性经营”项目混为一谈，绩效考核指标相互“借鉴”，这样严重阻碍PPP项目的落地，影响PPP的整体发展。
感谢北京大成律师事务所 林晓东向PPP知乎投稿。
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